人民法院执行权运行机制的改革一直是我国法制建设中的重大理论和现实问题之一，直接关系到人民法院司法裁判的权威性和司法的尊严，并在很大程度上影响着人民群众对于社会主义法律制度的信心。最高人民法院于2009年出台的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，明确要求各级法院建立快速反应机制。2012年10月，国务院出台的《中国的司法改革》白皮书将规范完善统一的民事、行政案件执行工作体制作为了我国司法改革取得的重要成果之一。本文以沈阳市法院成立执行指挥中心、构建执行快速反应机制的工作实践为切入点，并进行梳理归纳，尝试将被实践证明行之有效的运行体制、管理机构和方式方法上升到制度层面，为执行体制创新，切实解决“执行难”问题，提供有益的帮助。

　　一、构建执行快速反应机制的现实意义及价值取向

　　（一）构建执行快速反应机制的现实意义

　　近年来，特别是通过最高法院、中政委联合开展的集中清理执行积案活动，各地法院在执行工作中不断增强能动执行意识，坚持规范执行与解决执行难并重，加强执行队伍建设，取得了初步成效。但随着公民法律意识的不断增强，社会转型时期各种敏感问题、历史遗留问题、矛盾交织的复杂疑难问题齐聚法院，法院执行工作面临着空前的压力。与压力和困难并存的是法院在执行管理、执行方法和执行运行机制建设等方面仍然存在诸多无法回避的问题：一是解决执行难的联动协作机制落实不到位，不能形成合力，特别是信用机制和平台不健全，客观上存在被执行人难找、被执行财产难寻等实际困难；二是一些案件案情复杂或地方、行业保护严重，执行难度大，有财产却无法执行；三是逃避执行、抗拒执行的手段日趋多样化，加之执行力量各自分散，缺乏统一管理和统一调配，难以集中力量对抗地方和部门保护主义以及逃避、抗拒执行现象；四是一些案件执行周期过长，无财产可供执行案件退出机制不完善，司法实践中许多个案反复终结、恢复执行，有的长达数年之久仍无法完全执行到位，为整个社会所关注、所诟病；五是执行队伍的整体素质还不能满足日益发展的执行工作需要，“执行乱”、“不作为”现象时有发生，加之执行权监督制约缺失，执行方法、手段原始落后，造成当事人和法院的诉讼成本增加，执行信访案件增多，法院公信力下降。

　　为克服执行难这一困扰法院的顽疾，不仅要进一步提高执行人员的主观能动意识，更要加强法院与社会相关管理部门的联动，加强执行运行机制创新方面的研究和实践，以期建立一种制度化的长效机制。具体来讲，就是在内部管理上建立执行快速反应机制，依托高科技的信息化平台，围绕快速反应这个中心，进一步优化资源配置、多方联动和信息共享，从而调动法院内外各方面的积极因素，切实解决执行难。构建执行快速反应机制具有如下三方面重要意义：

　　一是推动社会诚信体系建立完善的重要推手。执行工作中面临的困难，在很大程度上是由于社会诚信体系的缺失，导致违法失信现象屡禁不止。为有效遏制这一现象，修改后的《民事诉讼法》明确了被执行人不履行法律文书确定义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境、记录征信情况、通过媒体公布不履行义务的信息以及法律规定的其他措施。生效的法律文书所确定义务的履行情况是征信系统的重要内容，通过与构建执行工作快速反应机制相关联的执行案件信息管理系统、联动威慑系统，详细记录被执行人履行法律文书情况，从而把市场主体个体间权利义务上升到失信者对社会应承担的责任，更能加大被执行人失信行为的道德成本、信用成本和经济成本，从而逐步完善执行实施权的社会化运作体系的构建，有利于在全社会范围内形成一种良性的诚信风气。以快速反应为抓手，推行执行工作社会联动机制，可以充分调动社会各界力量，共同参与执行工作社会联动机制建设。同时通过信息共享，推动联动主体加强管理和创新，从而成为社会管理创新工作的新亮点，实现真正意义上的互联共赢，共建社会诚信体系。

　　二是推动执行权力运行透明化，提升司法公信力的有效途径。当前，涉法信访问题中，执行案件所占比例较大；法院法官和工作人员中，执行依然是高风险岗位。权利的垄断及制衡机制的缺乏，加之公开透明程度不够高，为公权力异化提供了土壤。通过执行快速反应机制和信息化执行平台的建设，在进一步加强权力制衡的同时，充分利用快速反应机制中的实时监控、实时记录方式，提供一种具有公信力的、公开程度高的方式方法介入，使执行实施权的整个运行流程一目了然，执行权力运行的透明化、规范化程度显著增加，以公开促公正，以透明促廉洁，从而有效提升执行工作的司法公信力。

　　三是提高执行能力，优化执行质效的重要举措。执行工作是一种综合性的活动，取决于多方面条件的共同作用。因此，执行能力是一种由多方面能力构成的综合司法能力，具体说来，可以分解为如下五方面的能力：一是执行手段的运用与创新能力；二是执行财产的发现和处置能力；三是执行冲突的预防和化解能力；四是执行利益的平衡和协调能力；五是执行资源的配置与整合能力[1]。执行快速反应机制的创新实践包含了对这五方面能力的整合与提升：信息化手段的运用有助于提升执行手段的运用能力；联动威慑的执行大格局体制的构建有助于提升执行财产的发现和处置能力；执行工作社会联动机制的构建有助于提升执行冲突的预防和化解能力；执行理念的更新与执行管理的加强有助于提升执行利益的平衡和协调能力；执行指挥中心的构建提升了执行资源的配置与整合能力。这五方面执行能力的综合提升必将大幅度提高执行工作质效。

　　（二）构建执行快速反应机制的价值取向

　　1.效率优先，兼顾公正

　　“迟来的正义即非正义”，这句古老的英国法谚在一定程度上说明了效率在执行工作中的重要意义。公正与效率是司法工作的永恒主题。在某种意义上说，公正这一价值取向更多地体现在审判工作中，而作为落实裁判结果的司法程序，执行工作应当首先保障自身的效率价值，应当以****限度和最快速度保障和实现实体审判和其他法律文书所确认的权利。高效率的执行，不仅意味着尽快达成执行目的，更意味着执行目的以最优化的方式得以实现。为达成此目的，须遵循迅速及时执行、不间断执行和执行经济的原则，执行快速反应机制中执行指挥中心、联动威慑平台等具体机制的构建和运用，****限度地节约了当事人的诉讼成本，集中体现了“效率优先、兼顾公平”的原则。

　　2.阳光公开执行，注重自身监督和社会监督并重

　　阳光是最好的防腐剂。执行公开是确保司法公正的重要环节，是解决执行难、执行乱的重要途径之一。早在2006年，最高人民法院就发布了《最高人民法院关于人民法院执行公开的若干规定》。执行公开，既是法院执行工作的职责，也是对社会公众、当事人和利害关系人的义务。执行快速反应机制建立的过程应当也必须是进一步构建执行公开平台的过程。执行快速反应机制中执行指挥中心的建立，将搭建包括当事人查询系统、执行联动威慑系统等数据资源共享为主要内容的“阳光平台”，其主要功能在于通过执行信息的全方位公开和有条件的数据共享，实现执行工作的透明化和互动化，在加强内部监督的同时，主动接受社会公众对执行工作的外部监督。同时，引入社会公众力量参与执行，形成全社会关注执行、协助执行的良好氛围。

　　3.公正高效执行，提高司法公信力

　　执行工作作为落实裁判结果的司法程序，是实现司法公正的最终途径，也是人民法院提高司法公信力、树立司法权威的重要方面。执行快速反应机制的构建正是提升人民法院司法公信力的重要手段。第一，通过执行指挥中心信息平台和执行快速反应机制的建立，依法将应当公开的执行事项全面、充分、及时公开，增强社会对执行过程和执行结果的信任感。第二，通过联动威慑执行大格局的构建，在执行权社会化过程中更全面获取执行线索、穷尽执行手段，增强社会对执行方式的信任感。第三，通过执行快速反应机制，进一步强化执行队伍的能动意识，全面提升执行人员解决执行难的综合能力，增强社会对执行主体的信任感。

　　二、人民法院执行快速反应机制创新性实践的制度设计及实证分析

　　为准确掌握沈阳市法院执行快速反应机制创新性改革的实际运行效果，我们查阅了全市两级法院，包括中院在内的共16家法院的执行案件­­39528宗（其中，市法院1230件，占总数的3.1%；基层法院38298件，占96.9%），通过对比执行指挥中心成立以来与2011年同期的相关数据，结合快速反应中心的制度设计，我们对执行快速反应机制创新性实践的实际进行如下实证分析：

　　（一）成立执行指挥中心，实现人民法院执行权配置模式的制度性创新

　　2012年5月，沈阳市两级法院执行指挥中心基本建成，中心采用3G技术，配备了先进的单兵终端设备和接处警系统。指挥中心主要肩负以下五方面工作职责：一是负责指挥、处置全市法院执行中的突发事件，迅速协调、调动执行力量；二是负责指挥、组织全市法院重大疑难执行案件的执行；三是及时受理有关被执行人行踪和财产的举报线索，迅速组织力量查找被执行人，查控、处置被执行财产；四是及时组织核实、查处、反馈涉执行投诉；五是指导基层法院执行指挥中心工作。执行指挥中心的建立，在保证精力充沛的同时，将就近就便的处置原则发挥到****化，充分整合了两级法院现有的人力资源、财力资源和信息资源，实现了资源的最优化和最经济配置，充分体现了执行管理从中枢到发散的双向互动，实现了管理的集约化，为提高执行质效和社会效果打下了坚实的基础。

　　（二）建立执行工作快速反应机制，实现人民法院执行工作开展的机制性创新

　　沈阳市法院以执行指挥中心的建设作为起点，积极建立执行工作快速反应机制。执行指挥工作按照快速反应的工作目标运行，在全国法院系统中唯一实现24小时值班制。接警员在接听提供被执行人及被执行财产线索电话的同时，初步审核是否受理并做好接警记录，对于符合受理条件的线索迅速向相关基层法院或执行部门下达指令。两级法院全体执行干警必须24小时保持通讯畅通，随时接受指令。在工作时间，执行人员须在接受指令的1小时内到达辖区现场，或在2小时内到达距辖区60公里范围内的现场，并第一时间依法采取拘留、查封、扣押、冻结、扣划等强制措施；非工作时间，执行人员根据案件情况尽快到达现场。指挥中心成立以来，加快了一些案件的执行进度，推动了一些案件特别是重大疑难和具有信访隐患案件的有效化解。自执行指挥中心正式成立以来仅3个月，累计接听各类举报电话2132次，其中执行线索举报369次；全市两级人民法院共出警284次，根据有效举报线索，共查处4处房产，查扣8辆车辆，冻结款项30笔，达成执行和解119件，推动案件实结133件，执行标的到位金额931万。两级法院3个月累计执结7054件，其中实际执结率为81.4%,同比上升13%。例如，试运行期间，调动两级法院连续4天4夜不间断作战，成功执行法库涉及“粮农”案，既安抚了当地粮农的情绪，又避免了巨额国家资产的流失；8月18日，两级法院快速反应、联动出警，将被执行人控制在婚礼现场，当场成功执结35000元抚养费，让身体瘫痪，携带水果刀和遗书、准备与被执行人拼命的申请人发自内心地“感谢指挥中心救了我一条命！”，并向指挥中心敬献锦旗。快速反应机制的构建，大大提高了执行工作的反应速度和工作效率，有力地推进了执行质效的提高，实现了执行效果的新突破。

　　（三）构建联动威慑的执行大格局机制，实现人民法院执行权力运行的体制性创新

　　市法院正在争取逐步建立与公安、工商、房地产管理、金融、通讯、铁路、机场、高档酒店等行政管理和业务管理部门的联网查询机制，实现信息资源的对接，方便法院实时掌握被执行人的基本信息，并对被执行财产进行在线控制。目前，市法院已经初步拟定了《沈阳市两级法院执行与房地产土地管理部门司法协助实施办法》、《沈阳市法院执行与工商行政管理机关司法协助实施办法》、《沈阳市法院执行与公安机关司法协助实施办法》，并完成了与相关部门的初步协商工作，有些联动工作正处在试运行之中。联动机制的建立，将使实现对被执行人财产的全方位查控成为可能，为快速反应及主动执行创造了条件。同时，充分依托执行联动机制，积极运用协助执行资源，畅通多元化解渠道，及时执结案件。通过采取悬赏举报、公安机关“110联动电话”、“网上布控”、限制高消费等辅助措施，缩小被执行人逃避执行的空间，大大提高了执行资源的效用。铁西区法院积极与本区公安机关沟通协作，借助公安机关指挥信息平台，对下落不明的被执行人进行临时布控，寻找被执行人的有效线索。该联动方式自6月份实施以后，已经查找到10名下落不明的被执行人，10件积案也已全部得以执结。全市两级法院通过构建联动威慑的执行大格局体制，实现了执行实施权的社会化运作，针对被执行人或被执行财产的相关信息立即采取措施，提高了执行的针对性，开辟了一条执行的“绿色通道”。

　　（四）构建执行工作信息化平台，实现人民法院执行工作公开运行的技术性创新

　　沈阳市中级人民法院执行指挥中心通过采用多媒体压缩技术、流媒体传输技术、存储技术、GPS定位技术和计算机网络技术，建设非视距远程音视频执行指挥系统，实现了远程非视距无线音、视频传输管理。一是建立了实时监控系统。通过该指挥系统，执行法官通过3G单兵终端设备将执行过程中现场采集到的语音、图像等现场实况信息实时传回执行指挥中心，实现了对案件的实时指挥、实时调度，初步建立了沈阳市中级法院执行、执法、指挥的信息化手段，实现了执行过程的公开和透明。二是建立了执行威慑系统。该系统将执行案件信息管理系统与银行的企业和个人信用数据库系统及工商行政管理、房地产管理、出入境管理、车辆管理等部门的信息管理系统链接形成信息共享平台。执行威慑网络的建立，一方面颠覆了传统的财产查控方式，执行人员可以通过互联网直接查询被执行人财产状况，控制被执行人财产，大大节省了执行资源，提高了执行效率；另一方面，发挥了各链接单位的职能作用，以限制或禁止不履行生效法律文书确定义务的被执行人融资、置产、出境、日常消费等活动，促使被执行人自动履行义务，提高了案件的执行效率。通过指挥中心平台，当事人可以随时和法院、办案人取得联系，可以随时将掌握的执行线索提供给法院，而公开透明的信息渠道又为执行权的阳光运行提供了监督机制和平台。信息化运作消除了以往执行过程不透明给当事人带来的误解，减少了当事人认为法院、办案人“不作为”的怨言，有助于申请人和法院形成对被执行人的执行合力，进而有利于案件的执结和息访工作。沈阳晚报、沈阳日报等一些新闻单位对我院这一新举措也给予高度关注和广泛报道。这无疑使群众对我院执行工作的认可度得到了提升，进一步增强了我院执行工作的的公信力和威慑力，受到了广大人民群众的欢迎。

　　三、关于进一步完善执行快速反应机制建设的建议

　　随着执行指挥中心的正式运行，市法院致力于逐步拓展其中心职能，努力将其建成具有五方面功能的综合平台、即依托党委有效解决执行难的中枢平台、联动执行的运行平台、整合执行资源的指挥平台、促进社会诚信建设的信息平台和阳光执行的管理平台。为促进执行快速反应机制进一步制度化、规范化，结合快速反应机制的运行实践，特提出如下意见与建议：

　　（一）继续加强执行快速反应机制信息化的利用，确保执行快速反应机制的正常、高效运作

　　依托信息化手段建立的快速反应机制，同时具备的管理职能应当得到充分发挥。一是加强执行绩效考评的信息化水平。构建快速反应机制后，由于执行实施权分解和重构，出现多个执行人员承担单个案件的阶段性事务办理，传统的“从人到案”、以人均结案数为考核要素的简单方式将被打破，对配套完善执行工作目标管理和执行案件绩效考核提出了新要求，因此应根据分段运行改革重构执行绩效考核体系，通过有效考评发挥应有的激励和引导作用。二是加强流程管理的信息化水平。流程管理是规范运行的平台。在案件大幅激增，执行权分权、分段、集约运行的情况下，更需要依托信息化网络平台，将分段运行的时、节、点在流程软件中优化、固化，实行“网上办案”，做到执行信息同步录入、执行流程网上审批、执行节点智能控制。三是加强数据公开共享的信息化水平。针对执行情况实时监控，将执行启动、执行查控、执行处置、结案管理等执行流程中可以公开的信息及时、全面公开，对卷宗目录实时扫描，加强音频视频信息的管理和保存，以便查阅，防止“暗箱操作”，实现“阳光执行”。随着联动威慑体系的不断完善，充分利用联动信息平台自动生成的信息资源，从点对点互接最终实现多部门网络资源和信息的共享，从而改变目前传统的靠人力手工操作的原始落后的执行方式。

　　（二）全面健全立、审、执配合衔接机制，搭建整体提升执行工作质效的基础平台

　　应当牢固树立法院工作“一盘棋”的意识，立案、审判、执行等部门要积极沟通、协调、配合，在工作中注重相互衔接，把案件执行贯穿于审理活动的全过程，实现收案时考虑执行、审理时兼顾执行、判决生效后及时执行的良好关照和互动态势。从完善机制入手，注重协调立案、审判、执行部门三者之间的关系，把执行工作要素分解到各个岗位，建立涵盖案件流转全过程的大执行工作格局。首先，在立案环节，一要落实诉讼风险和执行风险告知制度。二要加大对执行案件的立案审查力度。在受理执行案件时，促使原告增强执行风险意识，积极主动地收集被告的财产线索，为案件顺利执行提供帮助。其次，在审理环节：一要正确实施财产保全，加强对当事人申请财产保全的引导和释明。二要充分运用先予执行措施。对交通事故、人身损害赔偿等急需处理的案件，立即裁定先行给付，使受害一方得到及时治疗，防止矛盾激化，做到配合到位、处理及时。三要在送达有执行内容的生效法律文书或一审法律文书时，向当事人释明申请执行的权利及法定期限，并做好笔录。四要重视运用调解等结案方式化解矛盾，督促调解案件当事人自动履行调解协议，减少因不履行调解协议进入执行程序现象。五要对能够即时清结的案件，提倡办案人督促当事人即时清结，自动履行义务，减轻执行部门压力。六要在执行异议之诉案件的审理中和判决前，审判庭要主动与执行部门沟通通报情况，以便审判人员做出正确判断，并方便执行部门操作。再次，执行环节中，执行部门也要加强与立案、审判部门的沟通，建立与各业务庭定期或不定期的联系机制，主动反映执行过程中发现的审判环节问题，以便及时完善审判程序和判决主文，增强裁判在执行环节的可操作性。

　　（三）在执行实施权分权模式多样化的情况下保障权力的适度统一，保证执行快速反应机制的运行活力

　　在全国统一推进的执行实施权分权改革中，对分权模式不宜做硬性要求，而应当适当灵活安排，这也是执行快速反应机制实现效率优先原则的具体体现。一些基层法院的人手、案件都较少，不宜强推分段集约模式，基层法院的执行案件有时需要执行人员多说几句话、多走几步路，对执行人员的责任心以及主观能动性的要求更高。因此，基层法院的执行实施权分权模式总体上可以考虑集约分工模式[2]。中级法院的执行案件执行标的大，当事人对程序正义的需求更高，中级法院的人力、物力资源相对充足，可以考虑采用分段集约模式。当然，执行实施权分权模式的选择除了考虑法院级别因素外，还应当考虑法院所处的地区差异。一个法院也可选择几种模式并存，即在选择一种模式为主的基础上对某些案件或就某类情形采取另一种模式。特别是基层法院，可以选择集约分工模式和小额财产的特殊执行实施模式并存。当然，执行实施权分权模式的多样性并不否定一定程度和范围的统一。相反，这种适度统一是规范执行行为和执行权优化配置常态化的客观要求，同时也是执行快速反应机制建立的基础。建议最高人民法院及各省区市高院应在深入调研的基础上，提出执行实施分权模式的指导意见，提供若干成功范本及运行规则，指导各地区、各级别法院结合自身的特点选择适合自身的分权模式。另外，可以通过执行指挥中心的建立和互相配合、协作，加强中高级法院对辖区法院的统一指挥、统一协调、统一管理，形成执行实施权的合力，抵御地方保护主义等因素对执行工作的干涉。

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　　[1]童兆洪：《民事执行的发力思辨》，人们法院出版社，2006年第1版，第131-134页。

　　[2]执行文书的送达、事实扣押、搜查、将有关人员逐出不动产、在金钱给付执行中的提取、扣划、委托评估、拍卖、变卖、案款发放等简单的执行实施权，具有同质性，可由专人负责，进行集约化处理。签发令装、决定罚款、变更被执行人等复杂的执行实施全由执行组的负责人行使，并对整个执行案件负责。

　　作者：市法院重点课题组

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